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财政部解读PPP会计准则:中国已成为全球最大PPP市场
来源: 作者: 发布时间:2019-12-27 10:08 浏览量:
据财务部网站音讯,为了活跃贯彻落实国务院批转财务部的《权责发作制政府归纳财务陈述原则变革方案》(以下简称《变革方案》),树立健全政府管帐原则系统,标准政府方对政府和社会资本协作(凯发精英体育PPP)项目合同的承认、计量和相关信息的列报,近来,财务部拟定发布了《政府管帐原则第10号——政府和社会资本协作项目合同》(以下简称PPP管帐原则)。   财务部管帐司有关担任人就PPP管帐原则答复记者发问时表明,经过近六年变革,PPP已成为公共服务的重要供应方法,项目掩盖十九个职业,我国已成为全球最大的PPP商场。PPP项目触及杂乱的合同联系和多种运作方法,科学、精确、完好地核算和反映PPP项目各方主体的权力和职责,是PPP方法健康展开的重要保证。   以下是原文:   财务部管帐司有关担任人就印发《政府管帐原则第10号——政府和社会资本协作项目合同》答记者问   为了活跃贯彻落实国务院批转财务部的《权责发作制政府归纳财务陈述原则变革方案》(以下简称《变革方案》),树立健全政府管帐原则系统,标准政府方对政府和社会资本协作(PPP)项目合同的承认、计量和相关信息的列报,近来,财务部拟定发布了《政府管帐原则第10号——政府和社会资本协作项目合同》(以下简称PPP管帐原则)。财务部管帐司有关担任人就PPP管帐原则有关问题答复了记者的发问。   问:拟定PPP管帐原则的布景和含义是什么?   答:在公共服务范畴推行运用PPP方法,引进社会力气参加公共服务供应,进步供应质量和功率,是___作出的一项严重决议计划布置。早在20世纪80、90年代中期,我国PPP的具体实践就现已逐渐呈现。2013年末,我国学习世界阅历,安身本国国情,自上而下系统推动PPP变革。经过近六年变革,PPP已成为公共服务的重要供应方法,项目掩盖十九个职业,我国已成为全球最大的PPP商场。PPP项目触及杂乱的合同联系和多种运作方法,科学、精确、完好地核算和反映PPP项目各方主体的权力和职责,是PPP方法健康展开的重要保证。因而,研讨拟定PPP管帐原则,标准PPP方法构成的政府财物和相关净财物或负债的管帐处理,具有重要和深远的含义。   榜首,拟定本原则是构建保证PPP方法继续健康展开的原则系统的清晰要求。   为了大力推行PPP方法,2015年国务院办公厅印发告诉(国办发〔2015〕42号)转发了财务部、展开变革委、人民银行《关于在公共服务范畴推行政府和社会资本协作方法辅导定见》,辅导定见在“构建保证政府和社会资本协作方法继续健康展开的原则系统”部分清晰提出,“要树立完善公共服务本钱财务办理和管帐原则,立异资源组合开发方法,针对政府付费、运用者付费、可行性缺口补助等不同付出机制,将项目触及的运营补助、运营收费权和其他付出对价等,依照国家一致的管帐原则进行核算,归入年度预算、中期财务规划,在政府财务陈述中进行反映和办理,并向本级人大或其常委会陈述。项目财物移送时,要对移送财物进行功能测验、财物评价和挂号入账,并依照国家一致的管帐原则进行核算,在政府财务陈述中进行反映和办理”。   第二,拟定本原则是标准PPP事务政府方管帐处理的火急需求。   在我国现行管帐原则原则系统中,除了2007年印发的《企业管帐原则解说第2号》从企业方视点对BOT事务的管帐处理进行规则外,在国家层面缺少一致的关于PPP事务政府方管帐处理的标准。从现在实务状况来看,绝大多数政府方未对PPP项目构成的政府操控的财物挂号入账,构成政府财物核算的缺失,一起一些企业方也未依据《企业管帐原则解说第2号》将PPP项目中有关权力作为无形财物或金融财物,而是作为固定财物核算,构成PPP事务核算的紊乱。此外,PPP不只触及根底设施的规划、融资、建造、具有、运营等多个环节,还触及有关危险、收益在公共部分与私家部分之间的分管及同享等问题,这些环节和问题的叠加使得PPP事务的管帐处理更为杂乱。因而,社会各方火急等待国家层面临PPP事务政府方的管帐处理作出标准。   第三,拟定本原则是树立健全政府管帐标准系统的内在要求。   2015年以来,财务部活跃贯彻落实___关于树立权责发作制政府归纳财务陈述原则的要求,加速推动政府管帐变革,力求在2020年之前树立起具有我国特色的政府管帐标准系统。从国外政府管帐变革实践状况来看,许多国家很早就针对PPP事务政府方的管帐处理拟定了相关的管帐原则。世界公共部分管帐原则理事会(IPSASB)也于2012年拟定发布了《世界公共部分管帐原则第32号——服务特许权协议:颁发方》(以下简称IPSAS32),就PPP事务颁发方的管帐处理供给了处理原则。因而,从树立健全我国政府管帐标准系统的内在要求动身,也火急需求在安身国内PPP实务、活跃学习世界相关管帐原则的根底上拟定本原则。   问:PPP管帐原则起草发布阅历了哪些进程?对各方反应定见是怎么采用吸收的?   答:PPP事务不只触及多个管帐主体和杂乱的合同联系,而且方针性很强,因而其管帐处理比较杂乱。咱们在2017年就组织展开了《政府方PPP管帐问题研讨》课题研讨,对国内外有关PPP事务的方针、理论和实务问题进行了系统整理,并对IPSAS32进行了深化细致的研讨,在此根底上构成了本原则讨论稿并不断进行修正。2019年6月中旬,咱们联合财务部PPP中心组织座谈会,约请多名理论界、实务界、管帐师事务所的专家和部分当地财务部分担任PPP作业的同志,对本原则讨论稿进行了深化研讨。依据座谈会上相关专家提出的定见和主张,咱们对讨论稿进行了修正完善,于7月中旬构成寻求定见稿。   7月22日,咱们印发了《政府管帐原则第10号——政府和社会资本协作组织》及运用攻略寻求定见稿(财办会〔2019〕22号),面向中心部分(单位)、当地财务部分和社会公众寻求定见,一起寻求部内相关司局、各地监管局和政府管帐原则委员会咨询专家定见。本原则寻求定见稿遭到各方重视,到揭露寻求定见期完毕,咱们共收到108份书面反应定见,在一切反应定见中,58份表明无不同定见,其他50份共提出了275条具体定见。此外,许多咨询专家和社会公众还经过电子邮件、电话等方法提出了定见主张。在揭露寻求定见的一起,咱们于9月、10月份赴青海财务厅、北京市交通委,实地调研了交通范畴PPP项目办理和管帐核算现状,当面听取有关各方对本原则寻求定见稿的定见和主张。   10月份以来,咱们对一切反应定见和主张逐个进行了整理,逐条对是否采用状况进行了剖析,并依据有关反应定见和主张对本原则寻求定见稿进行了修正和完善,构成了送审稿。反应定见总体上以为,拟定本原则十分有必要,有利于标准PPP事务中政府方的管帐核算,愈加全面精确地反映政府财务状况,关于我国PPP事务行稳致远、完成政府科学决议计划和办理具有重要的含义。绝大多数反应定见对本原则寻求定见稿表明附和,以为原则标准的目标较为清晰,有关管帐处理既学习了世界原则,又充沛体现了国内PPP实务特色,既填补了政府方管帐核算的空白,又统筹了与社会资本方管帐处理的对称,根本可以满意现在实务中政府方关于PPP项目管帐处理的需求。可是,部分反应定见也针对本原则寻求定见稿有关术语、部分条款、编制、新旧联接及收效日期等内容提出了具体的修正定见和主张。11月初,咱们招集多名PPP实务和理论专家座谈,专门就原则修正进程中整理的一些要点难点问题进行研讨,依据研讨成果,咱们进一步修正完善了原则送审稿,11月底至12月初,经管帐司技能小组讨论和司务会审议、部内相关司局会签后,最总算12月17日由部领导签发。   问:拟定PPP管帐原则遵从了哪些原则?   答:在拟定PPP管帐原则进程中,咱们首要遵从了以下原则:   (一)安身国情、学习世界。PPP概念是个进口货,世界公共部分管帐原则和其他许多国家的管帐原则系统中对PPP项目的管帐处理现已做出了规则。在拟定本原则时,咱们在充沛调查研讨的根底上,恰当学习了IPSAS32中关于颁发方对服务特许权协议的管帐处理原则,特别是关于“双操控测验”的规则。可是,我国PPP实践拓宽丰厚了传统PPP方法的内在和运用,具有显着的我国特色。因而,本原则中有关适用范围、术语的界定和具体管帐处理规则,如财物计量特色、净财物和负债的承认与计量等,充沛考虑了我国的PPP实务特色及相关法规要求,不完全与世界原则趋同。   (二)与社会资本方“镜像互补”。PPP事务的管帐处理首要触及政府方和社会资本方两个主体,为了科学、精确、完好地核算和反映PPP项目合同中的权力职责联系,通常状况下,政府方的管帐处理应当与社会资本方的管帐处理坚持对称,即“镜像互补”原则,以保证PPP项目财物承认在两方不重复、不遗失。世界管帐原则理事会(IASB)拟定的《世界管帐原则解说第12号——服务特许协议》(IFRIC12)与IPSAS32也坚持了“镜像互补”原则。   (三)与现有政府管帐标准系统相和谐。在PPP项目中,相关各方环绕PPP项目协作会缔结一系列合同来建立和调整彼此之间的权力职责联系,一起构成PPP项目的合同系统,因而很难经过一项管帐原则来规则一切与PPP项目有关的经济事务和事项的管帐处理。因为PPP项目合同是整个PPP合同系统的根底和中心,本原则着力处理的是政府方对PPP项目合同的承认、计量及相关信息的列报,所规则的内容与《政府管帐原则第2号——出资》《政府管帐原则第3号——固定财物》《政府管帐原则第5号——公共根底设施》《政府管帐原则第8号——负债》(以下简称《负债原则》)等具体原则和《政府管帐原则——行政事业单位管帐科目和报表》《财务总预算管帐原则》等现行政府管帐标准中的规则相得益彰、和谐一致,一起构成了标准政府方关于PPP项目的管帐核算标准系统。   问:关于PPP管帐原则,有哪些需求阐明的重要事项?   答:PPP管帐原则分为六章28条,首要标准了政府方对PPP项目合同的承认、计量和相关信息的列报。需求要点阐明的事项有以下几个方面:   一是关于原则适用范围。首要,本原则标准的是政府方对PPP项目合同的管帐处理。第二,本原则所称的PPP项目合同,是政府方与社会资本方依法依规就PPP项目协作所缔结的合同。第三,本原则所称的PPP项目合同应当一起具有以下两个特征:(1)社会资本方在合同约好的运营期间内代表政府方运用PPP项目财物供给公共产品和服务;(2)社会资本方在合同约好的期间内就其供给的公共产品和服务取得补偿。第四,本原则标准的PPP项目合同应当满意“双操控”条件:(1)政府方操控或操控社会资本方运用PPP项目财物有必要供给的公共产品和服务的类型、目标和价格;(2)PPP项目合同停止时,政府方经过一切权、收益权或其他方法操控PPP项目财物的严重剩下权益。此外,为了保证方针和谐,本原则第四条对适用范围以外的有关管帐处理问题进行了原则性规则。   二是关于PPP项目财物的承认和计量。这是本原则标准的要点内容。依照本原则规则,契合本原则第二条“双特征”、第三条“双操控”条件的PPP项目财物,在一起满意两个承认条件时,应当由政府方予以承认,而且一般应当依照本钱进行初始计量,按规则需求进行财物评价的,应当依照评价价值进行初始计量。本原则第二章和第三章对不同方法下构成的PPP项目财物的承认和计量问题进行了标准。在寻求定见进程中,有部分定见对政府方在PPP项目财物运营期满移送之前承认财物的管帐处理提出质疑,以为与企业方会重复承认财物。咱们以为,这是本原则最根本最中心的管帐处理原则,也是世界通行的关于服务特许权协议的管帐处理方法。依照管帐原理,财物承认的关键在于管帐主体是否可以“操控”该项经济资源,在PPP项目合同中,相关根底设施满意“双操控”条件的,应当由政府方来承认,而社会资本方依照“镜像互补”原则承认对应的无形财物或金融财物(这一点在我国《企业管帐原则解说2号》中现已清晰),从方法上看两方都承认了财物,但两种财物性质不同,实质上是政府方与社会资本方因PPP事务发作了非钱银性财物交流而导致的管帐成果。   三是关于PPP项目净财物的承认和计量。依照本原则规则,政府方除运用其现有财物或由社会资本方对其现有财物进行改建、扩建构成PPP项目财物的状况以外,政府方在承认PPP项目财物时,应当一起承认一项PPP项目净财物,PPP项目净财物的初始入账金额与PPP项目财物的初始入账金额持平。在PPP项目财物运营期间,政府方按月对该PPP项目财物计提折旧(摊销)的,应当于计提折旧(摊销)时冲减PPP项目净财物的账面余额。这种管帐处理方法,不同于IPSAS32中依据不同付费方法别离承认金融负债或(和)递延收益的规则,具有典型的我国特色。之所以作出这样的规则,首要考虑以下两方面原因:一是依据___、国务院关于政府债款办理的有关文件精力和现行PPP办理原则规则,当地政府不得对社会资本方许诺保底收益、固定报答等,有必要依据绩效考核状况付出政府付费,因而,政府方在初始承认PPP项目财物时不该存在世界原则中所谓的“无条件付出金钱的职责”,即依法依规签定的PPP项目合同不会也不该添加政府债款;二是在有关PPP项目合同中,政府方对社会资本方的一系列付费其实质是购买社会资本方供给的公共产品和服务,其金额包含社会资本方建造和运营本钱收回和合理报答,政府方在初始承认PPP项目财物的一起,很难从对社会资本方的付款职责中拆分出与PPP项目财物本钱相关的金额,因而也不契合政府负债的承认条件。   四是关于PPP项目中政府开销职责的管帐处理原则。依据本原则规则,政府方承当向社会资本方付出金钱的职责的,相关职责应当依照《负债原则》有关规则进行管帐处理,管帐处理成果不影响PPP项目财物及净财物的账面价值。在许多PPP项目合同中,政府方也承当了向社会资本方付出金钱的职责,但这种职责在项目运营期开端时并不归于《负债原则》所规则的实际职责,更多是一种或有职责,因而不能承以为政府负债。在PPP项目开端运营后的每一个付款期间内,政府方依照《负债原则》有关规则不承认负债的,应当在付出金钱时计入当期费用;依照《负债原则》有关规则承认负债的,应当一起承认当期费用,在今后期间付出金钱时,相应冲减负债的账面余额。   问:为了保证PPP管帐原则有用实施,下一步还有哪些作业要做?   答:PPP管帐原则自2021年起实施,为了保证该原则有用实施,下一步咱们还将展开以下作业:   一是会同有关方面活跃研讨存量PPP项目合同管帐处理的新旧联接方法,进一步清晰本原则适用范围以外的有关PPP事务的管帐处理规则。   二是抓住拟定出台本原则运用攻略,清晰有关管帐科目设置和列报要求,具体规则PPP项目合同的账务处理,弥补完善PPP管帐事务处理示例,进步本原则的可操作性。   三是在《企业管帐原则解说2号》关于企业方对BOT事务的管帐处理根底上,抓住研讨出台社会资本方对PPP项目合同的管帐处理规则。   四是加强对PPP管帐原则及相关内容的宣扬和训练,保证本原则自2021年起有用实施。